亚博bet\农地改革进程缓慢 专家称流转权应交还农民\

亚博bet 时间: 2019-11-06

2008年10月,中共十七屆三中全會通過有關決定,將[中國 的英 文:China]改革的發力點再次聚焦農村土地製[度 的英 文:attitudes]亚博bet公文发布〗。土地改革是《中國新聞周刊》重點持續關注的話題。正如《地權再變革》封麵報道中提出的,在現代工商業[已經 的拚音:yǐ jing]積累了龐大的知識、人力、資金等資源後,中國農村發展的困局能否得到根本改觀,能否重新實現城鄉社會的同步有機發展,取決於製度變革的決心與步伐。

周其仁:把土地流轉權交還農民

“如果不把土地流轉權給農民,實際上這個權力就集中在政府、部門和個別官員手裏。[不要 的拚音:bù yào]因為存在權力的扭曲,就停頓改革。恰恰相反,正因為權力扭曲的土壤還在,才更需要全麵推進改革。”

本刊[記者 的英 文:journalists]/韓永

2008年10月份召開的十七屆三中全會,通過了一個聚焦“三農”的公報,即《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大[問題 的拚音:wèn tí]的決定》。其中對農村土地製度改革,提出了[一些 的拚音:yī xiē]令人期待的安排。

比如“逐步建立城鄉統一的[建設 的拚音:jiàn shè]用地市場”“逐步縮小征地範圍,完善征地補償機製,“對依法取得的農村集體經營性建設用地,在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”同時,《決定》還將“城鄉[經濟 的拚音:jīng jì]社會發展一體化體製機製基本建立”,確立為到2020年農村改革發展的目標之一。

當時,《中國新聞周刊》推出了封麵報道《地權再變革》。報道指出,“在現代工商業已經積累了龐大的知識、人力、資金等資源後,中國農村發展的困局能否得到根本改觀,能否重新實現城鄉社會的同步有機發展,取決於製度變革的決心與步伐■亚博bet研究中心■。”

此後,農村的土地改革,[成為 的拚音:chéng wéi]中國最受關注的改革之一。在[城市 的拚音:chéng shì]土地市價堅挺、城鄉土地存量利用極不經濟的背景下,此項改革[不僅 的拚音:bù jǐn]關係到農村發展,也是城市化進程的關鍵。

那在過去的6年多時間裏,這一改革取得了什麽進展?製約的因素有哪些?[如何 的拚音:rú hé]破解[這些 的英 文:These]困難,讓改革得償所願?針對這些問題,《中國新聞周刊》采訪了北京[大學 的英 文:university]國家發展研究院教授周其仁。

“要點是落實1988年憲法修正案”

中國新聞周刊:從十七屆三中全會到現在,在農村的土地改革方麵,有人說給人的[感 的拚音:gǎn]覺是整體上在不斷推動,但進展很慢。你怎麽看?

周其仁:最近不是出台了在33個縣市試點的方案嘛。全國2000多個縣,選33個縣試點。當這個試點[結束 的拚音:jié shù]時,離2020年還有兩年。兩年內從33個縣市推向全國,難度恐怕還是不小。

中國新聞周刊:這個文件的名稱叫《關於授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政[區域 的英 文:regional]暫時調整實施有關法律規定的決定(草案)》。在這個文件中,對農村集體經營性建設用地的流轉做出了規定,但對業內關心的宅基地流轉,仍然沒有做出安排。

周其仁:還是怕宅基地流轉吧。最近還看到[一種 的拚音:yī zhǒng]說法:為了防止逆城市化,就不準城市居民購買農民的物業。這[都是 的英 文:All are]哪兒來的概念?城市化指的是城市人口占總人口的比例上升,那麽“逆城市化”到底指的是什麽?是城市人口占總人口的比率下降嗎?還是說,凡有城市人去[鄉下 的英 文:country],就要戴一頂“逆城市化”的[帽子 的拚音:mào zi][我們 的拚音:wǒ men]理解的城市化,是人口流動條件下的產物,有人進城,也有人下鄉,總的加起來,隻要進城人口多、比率上升,那就叫城市化。

整體上城市人口占比減少,[這樣 的拚音:zhè yàng][事情 的英 文:affair]將來[也許 的英 文:Perhaps]會有,但對於剛過50%城市化率的當下中國來說,根本沒有[可能 的英 文:would][出現 的拚音:chū xiàn]。隨口杜撰一個含義不清的“術語”,對著風車作戰,卻一刀秒殺了現實[世界 的英 文:world]已大量[發生 的拚音:fasheng]、還將繼續發生的流轉農民宅基地的經濟要求,真有什麽道理嗎?

我認為根本問題還是“土地的使用權要不要依法流轉”。1988年的憲法修正案明確說[可以 的拚音: kě yǐ]依法轉讓。大家可以去查,沒加任何限製詞,沒說隻有國有土地可流轉,集體土地就不可流轉;也沒說這種用途的土地可流轉,那種用途的土地就不準流轉。憲法準則就是一句話:[中華 的英 文:Chinese nation]人民共和國“土地的使用權可以依法轉讓”。這還不是土地問題的頂層設計嗎?

問題是落實憲法準則。1988年以後,國有土地的轉讓搞起[來了 的英 文:老弟]。經驗[證明 的英 文:certificate],沒有這一條,開放、外資、民企、城市化,統統都是空中樓閣。對國有土地而言,“依法轉讓”不僅有憲法依據,還有日益完備的法律法規。

[但是 的拚音:dàn shì]對農民的集體土地,“依法轉讓”至今隻有憲法準則,還沒有具體的法律法規來給予實施的[支持 的英 文:support]。更糟糕的是,1998年修訂的《土地[管理 的拚音:guǎn lǐ]法》,一反10年前根據憲法修正案修訂的《土地管理法》有關國有、集體土地都可依法轉讓的正確表述,[反而 的拚音:fǎn ér]寫入“集體土地的轉讓不得用於非農用途”的字樣(下麵接一個“但是”,開了破產的鄉鎮[企業 的英 文:business]用地可轉讓的小口子)。不論別的,國有土地轉讓有這樣的限製嗎?

再後來,“經營性建設用地”在用途管製的前提下可以嚐試轉讓(不是全國普遍)的提法也出現了。容我問一句:國有土地有經營性土地才可轉讓這一說嗎?當年如果加上這一條,[深圳 的拚音:shēn zhèn]那個土地拍賣,還落得下第一槌嗎?那塊地原來是什麽地?須知在不準流轉之前,沒有一塊地可以叫做經營性的,因為都是國家指令性[計劃 的拚音:jì huà]分配、劃撥的土地,哪幅土地可經營?1988年的憲法修正案,就是把指令劃撥改為市場性的轉讓。為什麽不從這一可靠的經驗出發,要把那麽多魔鬼藏到細節之中,看起來頭頭是道,實質上迷失了改革的基本方向。

如此國有土地可轉讓,集體土地不得轉讓,就構建了一個“半拉子”改革工程,其要害,就是把土地資源的配置,變成唯有到政府手裏的土地才可市場化。農民的集體土地呢?對不起,非得征到政府手裏不可。這套土地模式,在資源配置效率與收入分配[公正 的拚音:gōng zhèng]這兩個基本方麵,負麵後果日益嚴重,非改不可。別的不談,為什麽那麽多落馬貪官都“涉土”?製度性的尋租空間實在大到防不[勝 的英 文:win]防。

所以,根本問題不是這一點、那一點細枝末葉的事,而是憲法準則的落實,“法律麵前同地同權”。要看到,1988年憲法修正案已經過去26年了,如果實踐經驗證明那個修正案表達的憲法準則不合適,那就先修訂修正案。否則,聽任具體法律法規政策與憲法準則[打架 的拚音:dǎ jià],上層建築與實踐打架,怕是不妥當。

中國新聞周刊:那把農村的土地分成幾種性質,是什麽考慮呢?

周其仁:就是對流轉權有疑慮嘛。除了破產的鄉鎮磚瓦廠可流轉,[其他 的英 文:other]就拉倒。農民集體土地不準入市,那工業化、城市化用地怎麽[解決 的拚音:jiě jué]呢?那就繼續擴大征地,還是“土地財政”(其實最後是土地欠債)那一套。那還改什麽改?

還要看到,實際上土地資源在城鄉之間的市場上流動,早就超出[人們 的英 文:People]主觀劃定的框框了。哪個大都市郊區、城鄉結合部沒有農村“非經營性建設用地”進入交易?到處都有,隻是不合法。對有關主管部門來說,反正宣布不合法,他的行政責任就沒有了。好比把[自己 的英 文:his]的頭埋在沙裏,非禮莫視、非禮莫聽。

既然都是非法的,倒是去執法呀,倒是把非法的都糾正了啊。又糾正不了,頂多選擇性執法,結果就是讓很多人生活在法外空間裏。文本上說一套,實際幹另外一套。從經濟的角度來看呢,無非就是增加了製度運行的[成本 的拚音:chéng běn]。大家今天躲這波明天防那波的貓鼠遊戲,搞各種稀奇古怪的名堂。

“該給老百姓的權給了老百姓,官員就[無法 的英 文:to be]胡來了”

中國新聞周刊:那農村土地的改革到底卡在什麽地方?有人說是出於對穩定的顧慮。

周其仁:是啊,改革總有不確定性。到底會出現什麽,誰也不能[完全 的拚音:wán quán]事先料到。所以可嚇唬人的東西還真不少。說這要出事,那也要出事,似乎不改就什麽事也不會出。非鬧到想改也來不及,才算高明嗎?

中國新聞周刊:那問題是出在決策的層麵,還是地方的實踐?

周其仁:中央決定讀來是有決心改,難處是能不能落下去。什麽叫“腸梗阻”?1988年以來土地製度變化的曆程就提供了一個病例。壯士斷腕,哪裏也不容易,不過土地問題上似乎很典型。

一些人認為,農民的土地絕不能市場化。農民把地和房都賣了,住哪去?甚至有人[擔心 的拚音: dān xīn],土地一旦流轉了,農民就會拿著賣地的錢去賭博。如果這個邏輯[成立 的拚音:chéng lì]的話,城裏人也[不該 的拚音:bugai]領工資,[應該 的英 文:yīng gāi]發肥皂、發饅頭、發毛巾,防止人們錢到手就亂花。現實之中,什麽個案都有,但是製度安排和政策要考慮的是,要不要因為有一些離奇的個案,就把絕[大部分 的英 文:centipede]能夠好好運用的權利、人們的正當權利都剝奪掉?

在我看來,這都不是不讓農民土地入市的理由。一些地方試點的情況也表明,擔心土地流轉就導致人們流離失所的情況,並沒有成為預想的潮流。我們總要從經驗出發吧,任何顧慮,試驗一下看看是否有根據。我們不能假想一個東西,又把天下農民和基層都假設為未成年人。似乎隻有我們替他們做抉擇,才能維護他們的利益。

中國新聞周刊:也有人說,農地的改革進展緩慢,還有為地方政府低價征地留出空間的考慮。

周其仁:無從推測。我們研究人的行為,不研究人的動機。你[隻能 的英 文:can only]看結果是什麽,結果對經濟發展起什麽作用,對資源配置和收入分配有什麽樣的效果。至於方方麵麵的動機到底是什麽,亂猜無益。

中國的改革曆來這樣,就是魯迅講的,有人說開個窗,答複是不行。憋到有人大吼一聲“拆牆”,才有人出來說,那還是開個窗算啦。

另外,對土地改革和其他關鍵領域的改革,真正值得顧慮的,是隻要權力不受約束,搞什麽改革,也可能被歪曲。在這種現實的情況下,有兩個選擇:一個是啥也別改了,至少不增加有人胡來的[機會 的拚音:jī hui]。另一個是正因為底下有人胡來,更需要把權力任性的根給他拔掉。該給老百姓的權力給了老百姓,想胡來的官員也無法胡來了。

回到土地,經驗說要是不把這個流轉權給農民,實際上這個權力就集中在政府、部門和個別官員手裏。城鄉總需要土地流轉的,結果這個流轉權實際上就分配給行政權力了。這是現在的一個焦點。因為怕權力胡來,就不敢改這套土地分配權集中到權力部門和人物的體製,那還有治本的可能性嗎?

我認為正確的辦法,是一邊防範權力亂用,特別是利用改革跑偏禍害老百姓的種種扭曲,同時還是要推進改革。歪了的就糾正歪,通過反腐敗收拾亂用權力的行為。但還得推進改革,因為這是治本之策。改革之初,如果不把農地承包給農戶,那上下其手的人多了去了。

所以不要因為存在權力的扭曲,就停頓改革。恰恰相反,正因為權力扭曲的土壤還在,才更需要全麵推進改革。

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